既然治理的主体是国家，那么何为“国家”？国家又具有哪些功能？恩格斯在《家庭、私有制和国家的起源》中回答了国家的本质特征，“它是凌驾于社会之上和人民大众分离的公共权力。在这种公共权力形成时，国家就体现为军队、监狱、警察等暴力公共权力机关，起镇压的功能”。另一方面，国家在进行统治的同时，为了把被剥削阶级控制在其生产关系的秩序范围内，也具有非暴力的社会管理职能，如兴办教育、兴修水利、社会救济、环境保护等。
另外，国家也必须具备经济管理职能，也就是表现为国家以不同形式干预经济活动，直接为统治阶层的经济利益服务，其实质是通过国家干预，来加强对劳动阶级的剥削，从而巩固剥削阶级的政治统治地位。因此，十分明显地，从国家产生开始，统治人民和管理社会的机构和职能也就同时产生了。但如果与其统治的机构、职能、目标相比较，管理的机构和职能是次要的。