治淮图
清前期统治者发展经济的措施之一是垦荒和屯田。早在顺治年间，因为各省地亩荒芜，赋税不能保证完纳，清政府便设立了兴屯道厅，专管兴屯事宜，以加速垦荒工作的进行。清政府还规定，不论土著流民，只要参加兴屯均可官助牛种，三年后永准为业。后来，清政府又颁布了《辽阳招民事例》，鼓励辽阳地区文武官吏招民垦荒，明确规定招民100名者，文授知县，武授守备，以求改变辽阳地区人烟稀少、土地荒芜的现象。清政府还把辽阳招民垦荒的做法在全国推广，对殷实人户开荒至2000亩以上者，量为录用，应招的官民，可任意耕种，每户给耕牛、农具和籽种。
康熙年间垦荒工作继续进行。为了鼓励开垦荒地，扩大种植面积，清政府对顺治年间的垦荒条例作了修订，由原来的6年起科改为10年起科。民人垦地20顷以上，授以县丞或百总，100顷以上，授以知县或守备。地方官员视垦荒情况，有功者升，无功者黜。到康熙末年，垦荒工作大见成效，已由原来的“地方残破、田亩抛荒、不堪见闻”，变成“人民渐增，开垦无遗”，“尽皆耕种”[3]，耕地面积显著增加。